Alberto Fernández no ha gobernado con un contexto regional favorable. Quedó en medio de la grieta que ve a América Latina en términos blanco y negro, tiene pocos aliados que compartan su mirada y la mayoría, como él, enfrenta situaciones internas que no le permite poner a la política exterior como una prioridad. Además, asumió con una región con proyectos de integración en ruinas o paralizados y una OEA sin credibilidad para una parte importante del vecindario. Entonces, junto con el mexicano Andrés Manuel López Obrador, propuso revivir la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), un foro que estaba casi olvidado, no tiene ni una institución permanente ni una agenda. Es en todos los sentidos una hoja en blanco. Este lunes, el gobierno argentino cumple 100 días como presidente pro témpore y defiende un plan ambicioso y a largo plazo que aprenda de los errores y fallas de la Unasur y el Prosur.
La Celac se creó en 2010 en México, en pleno protagonismo regional de la entonces recientemente formada Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), y la primera cumbre formal se realizó en Chile en 2013. "Se crea en un contexto en el cual hubo dos grandes impulsores: Chile y México. México buscaba un acercamiento hacia América Latina (no estaba dentro de Unasur) y Chile quería encontrar un mecanismo que le diera un protagonismo regional un poco más marcado. Se trataba de la era de los gobiernos progresistas. Y aunque para muchos de ellos era muy simbolico que no estuviera ni Estados Unidos ni Canadá, no se planteó como un foro autonómico ni confrontativo", explicó a El Destape Alejandro Frenkel, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Martin e investigador de Conicet.
En aquella época, México era gobernado por un férreo aliado de Estados Unidos, Felipe Calderón, y en Chile justo había asumido otro: Sebastián Piñera. Pero con el tiempo, la Celac, un foro de debate político que cada país podía llevar el tema que quería, fue perdiendo el interés de sus promotores originales. Con los cambios de color político en la región, la Unasur fue perdiendo fuerza y miembros y la nueva ola de gobiernos de corte liberal y conservador eligieron fundar una contracara de la Unasur en vez de impulsar la Celac. Así Colombia, que había sido un paria en la Unasur, lideró la creación, junto con Mauricio Macri y otros aliados, del Foro para el Progreso e Integración de América del Sur (Prosur), donde el gobierno venezolano de Nicolás Maduro estuvo vedado desde el principio.
Duró menos y logró menos que la Unasur porque no había interés real en integrarse. Pero cometió el mismo error de la Unasur: se identificó con una posición ideológica y enajenó a todos aquellos que no la compartían. Por eso, hoy, Argentina sigue siendo miembro, pero ya prácticamente no participa; y el flamente gobierno chileno de Gabriel Boric ya hizo oficial su salida.
El plan argentino
Con la Unasur en ruinas, el Prosur en el olvido y un Mercosur en el que Alberto Fernández se ha encontrado defendiendo posiciones en soledad en más de una ocasión frente a Jair Bolsonaro y Luis Lacalle Pou, el gobierno eligió reorientar su Norte hacia un horizonte más flexible, pero también más incierto: la Celac.
"Uno de los principales debates que queremos dar en este año de Presidencia pro témpore es la institucionalización de la Celac. Nació como un mecanismo de concertación y discusión. Nunca se institucionalizó como un organismo, no tiene sede ni órganos formales. Pero la desventaja de no estar tan institucionalizado también es una ventaja: te permite ser más flexible y convocar, por ejemplo, de manera más rápida. Por eso queremos preguntarles a los miembros qué queremos hacer, si queremos tener una secretaria, una sede... El consenso es por ahora el único mecanismo para seguir adelante y ese es otro tema a debatir: ¿cómo queremos tomar las decisiones? ¿Por consenso, por mayoría? De los 32 miembros, casi la mitad, 14, son pequeños países del Caribe. Entonces, deberá discutirse sobre equilibrios regionales. ¿Va a haber un sistema de rotación geografica de las Presidencias?", se preguntó Gustavo Martínez Pandiani, subsecretario para América Latina y el Caribe de la Cancillería y el coordinador nacional del gobierno argentino ante la Celac, en diálogo con El Destape.
"Queremos que la Celac no se agote en la coordinación política, sino que tenga una agenda que incluya el terreno comercial, sea promotor de inversiones y sirva de marco para la inserción en el mundo. No se trata de reemplazar el Mercosur o la Alianza del Pácifico, sino de dotarlas de un paraguas estratégico para ponernos de acuerdo en algunos temas generales", continuó Martínez Pandiani, proponiendo una dinámica similar a la de Unasur, en la que los proyectos de integración, por ejemplo energéticos o de producción industrial, pueden incluir solo a algunos de los miembros, sin necesidad de que todo sea aprobado por todos.
"La Celac funciona en la medida en que los países miembros lo desean. Se puede también mantener un control más político de los estados miembros y no construir una burocracia que domine el organismo. Digamos un camino intermedio: mayor nivel de institucionalidad y la posibilidad de ciertos paises de no participar si no quieren, por ejemplo, en un acuerdo comercial. No todos tienen que participar de todo", agregó.
A la hora de pensar en acuerdos comerciales, el gobierno argentino está pensando principalmente en fortalecer a la Celac para proyectarse en el mundo con más fuerza. "Vamos a fomentar la agenda extrarregional: al diálogo que ya existe con la Unión Europea y con China le vamos a incluir a otros dos este año: el diálogo Celac-India -el 26 de abril el canciller Cafiero viaja para hablar con su par en representación de la Celac y para ver qué temas les importan, dónde tenemos sinergia; y Celac-Unión Africana. Queremos innovar porque la pandemia nos mostró que quedamos en situaciones más parecido a la India y África a la hora de recibir vacunas…queremos hablar con los que tuvieron los mismos problemas que nosotros", sostuvo el funcionario.
Sin embargo, la Celac no aparece hoy entre los temas de cooperación comercial con los que trabaja activamente la Cancillería. Todos son objetivos a mediano o largo plazo, que dependen de que todos los países de América Latina y el Caribe acepten el plan argentino y apuesten por institucionalizar a la Celac y convertirla en la organización regional por excelencia. Un paso clave en esta dirección se definirá en octubre próximo. Si el ex presidente Luiz Inácio Lula da Silva gana las elecciones y vuelve al poder, la esperanza de los nuevos impulsores de la Celac es que deshaga la decisión de Bolsonaro y vuelva a ser un miembro pleno.
Una diferencia central con México
El gobierno de López Obrador ha sido sin dudas el mayor aliado de Argentina en este proyecto. México lo comenzó cuando asumió la Presidencia pro témpore a principios de 2020 y luego, cuando le pasó el testimonio a Alberto Fernández, ambos calificaron al relevo como una continuidad. Sin embargo, existe una diferencia central entre los objetivos que se plantearon ambos socios.
López Obrador quería fortalecer a un organismo regional donde no hubiera exclusiones, estuvieran presentes todos los países para luego invitar a Estados Unidos y Canadá. Quería una nueva organización hemisférica no dominada por Washington, que respetara las lógicas e identidades locales que sepultara de una vez y por todos a la OEA, la institución continental con sede en la capital norteamericana fundada tras la Segunda Guerra Mundial y que siempre ha funcionado, con más o menos diplomacia, como la cara multilateral de la hegemonía estadounidense en América.
“La propuesta es, ni más ni menos, que construir algo semejante a la Unión Europea, pero apegado a nuestra historia, nuestra realidad y a nuestras identidades. En ese espíritu, no debe descartarse la sustitución de la OEA por un organismo verdaderamente autónomo, no lacayo de nadie, sino mediador a petición y aceptación de las partes en conflicto en asuntos de derechos humanos y de democracia”, había dicho López Obrador durante la cumbre de cancilleres de la Celac del año pasado en México.
La presión estadounidense y de sus aliados en su región fue inmediata y México no logra incluir su propuesta en ninguna resolución de la Celac, aunque sea simbólica. Sin embargo, el mes pasado, lo volvió a proponer, esta vez a Lula durante una visita a la capital mexicana: "Hablé de eso con Lula de cómo pensar en no sólo el sueño bolivariano de la integración de América Latina y el Caribe, sino de la integración de América, es un cambio de política. Va a requerir de convencer a quienes tienen desconfianza de la actitud de intervención de falta de respeto a las soberanías".
Pero, el gobierno argentino, ahora al frente del foro, no quiere seguir impulsando la creación de un organismo continental. "No está en la agenda la inclusión de Estados Unidos y Canadá. Si hay algo que valoramos de la Celac es que es el único conjunto de naciones donde todos lo países de América Latina y el Caribe están presentes. Sin ninguna exclusión. Lejos de ser un problema, vemos esa diversidad como un capital. A veces dificulta las tomas de posición, decisiones, pero permite constituir una unidad latinoamericana y caribeña única", aseguró Martínez Pandiani.
Límites
Para Frenkel, la Celac presentó oportunidades para la política exterior argentina: "Argentina vio que el único foro que le quedaba para tener un perfil más alto era la Celac. Ahi tiene a México como aliado y es el único foro en el que hay algun tipo de diálogo institucional con China. También es un foro en donde están los países del Caribe. Argentina viene teniendo una politica bastante sostenida desde Néstor Kirchner de acercarse a los paises del Caribe por cuestiones comerciales y apoyo en el reclamo sobre Malvinas, principalmente. Cuando Argentina empezó a donar vacunas, muchas fueron a esos países. Y, finalmente, es un gran marco en el cual hay mucha libertad, mucha temática -por ejemplo, una agencia espacial, cooperación en riesgo de desastres, economía, género, etc-. Los países tienen un marco para impulsar iniciativas individualmente y luego ven qué apoyo tienen."
Pero tiene un límite claro. "El tema es la implementación. Fue un problema que tuvo la Unasur, aunque en menor medida: la implementación de lo que se acordaba era muy baja. Cuando uno tiene 35 paises tan heterogeneos, los denominadores comunes deben ser muy amplios para generar consenso".
Por eso, desde Cancillería, Martínez Pandiani propone que sea un marco en el que los miembros tengan libertad para sumarse a los acuerdos o proyectos que les interesen y no a todos. El problema es que el contexto actual los denominadores comunes incluso de los países con mayor afinidad política no parecen estar orientados a mayor integración, especialmente en el campo económico y comercial.
"Soy bastante pesimista. Hay factores estructurales que limitan las posibilidades de poder encarar un proyecto de integración más profunda, principalmente los procesos de primarización económica que están atravesando la mayoría de los países. Es un proceso que lleva varios años y no se está revirtiendo. Creo que es más posible impulsar una integración con países de fuera de la región que dentro de ella. Al menos, en lo economico-comercial veo limitaciones estructurales. No así con una agenda más política con temas como crimen organizado o cambio climatico", aseguró el académico.
Ni una victoria de Lula parece asegurar un cambio en ese escenario regional. "Veo dificil que pueda recrear el proyecto integracionista del Mercosur y Unasur porque las empresas transnacionales brasileñas que lo impulsaron quedaron atrapadas en el (megaoperativo anticorrupción) Lava Jato", sostuvo y agregó: "Una vuelta de Lula al poder significaría un gobierno brasileño más conciliador con la región, desde lo politico y lo simbolico. Le va a importar más la región y tendrá un perfil más alto en el Mercosur, volverá a la Celac, tendrá una buena relación con Alberto, con Boric, con AMLO (como familiarmente se lo conoce a López Obrador) y también tendrá un acercamiento con Estados Unidos, quizás impulsando la agenda ambiental. Va a intentar recomponer la imagen internacional de Brasil, pero sin grandes proyectos regionales", explicó.
"Es un momento en que los países estan muy metidos para adentro, enfrentan muchas conflictividades. Y ese no es un dato menor. Cuando Dilma Rousseff empezó a enfrentar protestas y conflictos, el gobierno brasileño bajó muy fuerte el perfil internacional que había tenido con Lula", agregó. Esta advertencia no solo vale para el ex presidente brasileño en caso de ganarle a Bolsonaro en octubre, sino también al propio Alberto Fernández y su ambicioso plan de construir el mayor organismo de integración institucionalizado de América Latina y el Caribe mientras su gobierno transita una profunda crisis económica y una áspera interna política.
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