La historia de las ART y una deuda pendiente

Un recorrido de más de 100 años a través de las leyes de protección para los trabajadores. El retroceso desde la dictadura, el rol de los Gobiernos, el Congreso, la Justicia y el mundo sindical

09 de mayo, 2022 | 00.05

La temática ligada a los riesgos del trabajo es por demás compleja, aún para los iniciados en ese campo, no exenta de debates académicos siempre teñidos de intereses políticos -porque forma parte de las disputas de poder como se proyecta en las pujas distributivas- y que aparecen lejanos a la gente del común. Abordarla en forma sencilla -no simplista- para poner en foco lo esencial, la protección de las personas que trabajan, es posible y eso se intenta en la presente nota.

Inseguridad en el trabajo

Uno de los problemas que afrontan las personas que trabajan es la exposición a riesgos inherentes a la actividad que desarrollan, cuya concreción en accidentes o enfermedades es la consecuencia lesiva para su integridad física, psíquica y social. Pues el concepto de salud, conforme la define la Organización Mundial de la Salud (OMS), es “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”.

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Sabido es que resulta imposible neutralizar por completo los peligros que enfrentan quienes trabajan, tanto como que sí es factible prevenirlos, mitigarlos y, ante la eventualidad de que a pesar de todo ello produzcan efectos dañinos, garantizar dispositivos que permitan un tratamiento adecuado, la mayor recuperación posible y/o un resarcimiento justo a las víctimas por los perjuicios sufridos.

El humanismo que nadie, al menos públicamente, puede negar como valor fundante de una sociedad, no predomina en el diseño empresario de políticas de seguridad laboral por la simple razón de que allí también se expresa la tensión entre Trabajo y Capital, siendo este último el que suele prevalecer en función de variables economicistas (relación costos-beneficios, rentabilidad e inversión prevencionista, precarización del trabajo y maximización de ganancias).

Cuando a esa inexorable puja se le suman otros actores o agentes que, siendo funcionales al anhelo de impunidad patronal, aprovechan un nicho de pingues negocios con la desgracia ajena y se nutren de la creación de un mercado de capitales cautivos, el desequilibrio en favor del Capital se potencia a un grado de deshumanización sin límites.

Reformas y contrarreformas

La Argentina registra un valioso precedente, que data de 1915, con la sanción de la Ley 9688 que incorporaba un amplio espectro de protección por los daños “ocasionados con motivo o en ocasión” de la prestación de tareas dependientes, a partir de consagrar la “responsabilidad objetiva” del empleador por los accidentes y enfermedades profesionales por la sola verificación de aquel presupuesto.

Desde esa novedosa -para la época- perspectiva jurídica, no hacía falta que mediara “culpa” del patrono para que tuviera el deber de responder por los perjuicios ocasionados, sino que bastaba que el daño resultase del riesgo potencial al que se veía expuesto el obrero por la maquinaria que operaba, en tanto inicialmente esa ley comprendía solamente a la industria. 

Paulatinamente, por interpretaciones jurisprudenciales y sucesivas normativas -legales y reglamentarias- aquella legislación fue extendiéndose a otros ámbitos no industriales hasta comprender a todo el sector privado y también al sector público.

El diseño tutelar amplio importaba asimismo algunos límites, como era la tarifación de los daños en función de una fórmula conformada por la remuneración computable, el grado de incapacidad determinado y un multiplicador definido en la ley, estableciéndose también un tope máximo -que fue variando en el tiempo- para la indemnización que resultase de aquel cálculo.

Estaba contemplada una instancia administrativa previa ante la autoridad laboral a disposición de la víctima de un accidente, que no era obligatoria y ni aún iniciada impedía que desistiese de la misma para formalizar su reclamo mediante una acción judicial. Los empleadores podían tomar seguros para esas contingencias, pero ello -como en cualquier otro seguro- no los eximía de responsabilidad ni de afrontar personal y directamente el pago de las indemnizaciones respectivas, más allá de los reintegros -o la citación al juicio- de la compañía de seguros de conformidad a la póliza contratada.

En las postrimerías de la anteúltima dictadura (1966-1973) que quebró la institucionalidad en el país, allá por 1972, se consolidó una jurisprudencia en la Justicia Nacional del Trabajo que venía perfilándose y que también se verificó con similar sesgo en los tribunales provinciales, por la cual se reconocía el derecho de las víctimas o sus derechohabientes a reclamar una indemnización plena o integral de los daños y perjuicios por responsabilidad objetiva (derivada del “riesgo o vicio de las cosas” de que se servía el empleador) con sustento en el Código Civil, no sujeta a la tarifa antes aludida, y como alternativa derivada de la propia ley 9688.

El camino al Infierno…

La legislación a la que se viene haciendo referencia y la consistente doctrina jurisprudencial de naturaleza tuitiva emanada de los tribunales laborales, fue extendiéndose y manteniendo -a pesar de las numerosas reformas habidas- su anclaje en la ley 9688, conservando esa identidad numeral hasta 1991.

En ese año, como parte de un proceso de devastadora flexibilización en curso, se la derogó y reemplazó por la ley 24.028 (diciembre de 1991) y con ese número pasó a ser identificada la Ley de Accidentes de Trabajo. La que, si bien conservó el esquema básico de aquella antigua normativa, introdujo algunos cambios que daban claros indicios regresivos, como anticipatorios de una profunda y peyorativa futura reforma.

Algunas de las modificaciones más emblemáticas, en el sentido que señalara, fueron la derogación de los avances protectorios que resultaran de la ley 23.643 sancionada en octubre de 1988 y modificatoria de la ley 9688 (en la definición de los infortunios laborales, dispositivos presuncionales y tope indemnizatorio emergente de la tarifa); la restricción en la conceptualización de la enfermedad laboral incorporando eximentes de responsabilidad patronal; el establecimiento de un tope proporcional al máximo establecido en función del porcentaje de discapacidad para las indemnizaciones por incapacitación parcial -antes no previsto, más allá del general para los casos de muerte o incapacidad total-; la delegación de la competencia judicial, hasta entonces del Fuero Laboral para las acciones por daños y perjuicios (sin ceñirse a la fórmula tarifaria), que pasó a los tribunales civiles y disponiendo que a los efectos de juzgar la responsabilidad patronal los jueces no deberían remitirse a la legislación del trabajo, un verdadero y total absurdo. 

Su vigencia fue breve, en tanto ya se venía pergeñando -con activa participación de los grandes Estudios jurídicos corporativos y de la Fundación Mediterránea (usina neoliberal ligada a Domingo Cavallo), una nueva ley que cumpliera dos objetivos básicos. Uno, reducir al máximo el número de reclamos y la cuantía de las indemnizaciones, a la vez de estrechar los márgenes de defensa de las víctimas. Otro, generar un mercado de capitales a bajo costo y con amplia discrecionalidad de administración, especialmente apto para operaciones de especulación financiera.

Así fue como, en 1995, se sancionó la Ley de Riesgos de Trabajo N°24.557 que comenzaría a regir a partir de 1996 y que subvirtió por completo el sistema normativo que la precediera, garantizando los intereses del Capital -tanto el volcado a la producción como a la especulación- y condenando al desamparo a las y los trabajadores.

Libre de riesgos unos, a la intemperie los otros

La imposición de un seguro obligatorio con un nuevo sujeto de apropiación de una rentabilidad descomunal y en la explotación de las víctimas de infortunios laborales, las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART), liberaba de toda responsabilidad al empleador por las consecuencias de los siniestros originados en el trabajo.

A su vez, diseñaba una instancia administrativa como única vía de reclamo, previa e inexorable, ante Comisiones Médicas encargadas de: establecer la naturaleza laboral de los accidentes y de las enfermedades (ceñidas a un Listado cerrado y excluyente de toda otra patología); resolver acerca de las condiciones y medioambiente de trabajo que pudiera ser objeto de controversia; determinar el eventual porcentaje de incapacidad, circunscripto a un Baremo único (tabla fija de valoración de las minusvalías) de eminente índole anatómico, que no comprendía ni evaluaba los daños de índole psicológico ni psicosocial); y definir la cuantía de las indemnizaciones, lo que suponía también juzgar sobre la entidad real de las remuneraciones y su composición (adicionales, horas extras o pagos marginales tan frecuentes en nuestro país).

Es decir, los médicos se convertían en jueces y se les asignaba funciones, evaluaciones y decisiones absolutamente ajenas a sus específicos saberes e incumbencias profesionales, asumiendo competencias jurisdiccionales interpretando y aplicando el Derecho.

La fórmula tarifaria reducía sustancialmente el importe de las indemnizaciones, computando sin ajuste alguno las remuneraciones del año anterior al accidente o primera manifestación de la enfermedad profesional, que combinaba con otras variables del mismo signo; a la par, que fijaba un exiguo tope máximo del resarcimiento al que podía aspirar la víctima. Además, sólo hasta un 20% de incapacidad se establecía una indemnización de pago único, ya que en tanto fuera mayor se reconocía a la víctima una “renta periódica” miserable contratada con la propia ART o con una Compañía de Seguros de Retiro (en general ligada a la ART).

La posibilidad de reclamar una indemnización extrasistema, por los daños y perjuicios sufridos sin sujeción a la tarifa de la Ley 24.557 (LRT), se admitía únicamente en los supuestos de “dolo” (o sea, cuando el siniestro hubiera sido intencionalmente provocado por el empleador, una verdadera entelequia) y manteniendo a la justicia civil como la competente para intervenir.

En los demás casos no había posibilidad de acceder a la Justicia sino agotando el trámite administrativo, por vía de recurso ante el juez federal en las Provincias y ante la Cámara Federal de la Seguridad Social con asiento en la ciudad de Buenos Aires, excluyendo toda intervención de los tribunales laborales de cualquier jurisdicción.

Con el correr de los años, con la lentitud y prudencia política que caracteriza a la magistratura, fueron multiplicándose los fallos de los tribunales del trabajo que reivindicaron la competencia de ese Fuero y decretaron la inconstitucionalidad de más de una veintena de normas de la Ley 24.557, un récord sin precedentes en la legislación argentina.

Criterio que, sustituida la Corte menemista de la mayoría automática, fue convalidado por el Máximo Tribunal de la Nación en numerosos fallos.

Una historia que no termina

En el año 2012, con enorme demora, se sancionó la ley 26.773 que introdujo modificaciones sustantivas a la LRT en línea con la doctrina jurisprudencial antes referida, sin alcanzar a cubrir todos los justificados cuestionamientos que se le vinieran formulando y perdiendo la oportunidad de abolir ese nefasto sistema como se hiciera en el 2008 con el régimen jubilatorio y previsional privatizado mediante las AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones).

Entonces, sólo hacía falta una vuelta de tuerca neoliberal para asegurar -y aún más todavía, esa unidad de negocios-, de lo que se encargó el macrismo de inmediato, impulsando un Proyecto de Ley para tornar más regresivo el Sistema de Riesgos del Trabajo. Fue tal la urgencia del gobierno por operar en ese ámbito que, sin esperar a completar el trámite parlamentario, se lanzó con un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) claramente inconstitucional en febrero de 2016 que, al mes siguiente, con la complacencia de parte de la oposición y de la dirigencia sindical fue sustituido por la ley 27.348 (“Complementaria” de la LRT) virtualmente idéntica a aquél.

Con pinceladas jurídicas que maquillaban la normativa originaria (ley 24.557) en orden a algunos temas críticos de índole constitucional, avanzó decididamente en un blindaje del escandaloso funcionamiento de las Comisiones Médicas y su mentores, la UART (Unión de las ART), pretendiendo cerrar el círculo vicioso de un procedimiento que impedía el acceso inmediato de las víctimas a la Justicia, reservándole al Poder Judicial una tardía y muy limitada actuación como revisora de las decisiones propias de los jueces que se asignaban a las Comisiones Médicas.

Sin embargo, no conformes con esa nueva garantía legal de impunidad, con pretensiones reglamentarias desde la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, violando abiertamente el principio de legalidad y la Constitución misma, se dictaron una serie de Disposiciones y Resoluciones que incluso modificaron leyes (la 24.557 y 27.348). Por ejemplo, ampliando la composición de las Comisiones Médicas con abogados -contratados, ni siquiera funcionarios de Estado- a los que se les atribuía mayores facultades que a los médicos en la decisión de los casos.

El sistema vigente importa dirimir, en ese medio hostil hacia las personas damnificadas, tanto prestaciones asistenciales como dinerarias (en particular indemnizatorias) donde las ART juegan de local y cuentan con la colaboración “inestimable” de sus equipos médicos, asistencia profesional con la que los trabajadores no cuentan por serle imposible afrontar los costos de un perito de parte (que teóricamente, a sabiendas de su imposibilidad práctica, las víctimas podrían contar).

Los formularios escuetos para la alegación de defensas y argumentos, las limitaciones en materia de ofrecimiento de pruebas, como los requisitos de aportar certificaciones médicas de suyo inalcanzables en general y que contraría el principio de gratuidad en la tramitación de reclamos de esa índole, constituyen un claro obstáculo para cuestionar luego judicialmente lo resuelto en las Comisiones Médicas a quienes deben acudir obligatoriamente a esa instancia previa administrativa, recortando drásticamente el ejercicio del derecho de defensa en juicio. Sumado a que la instancia de revisión judicial, sólo se admite por vía recursiva (no mediante una acción plena con producción amplia de pruebas) y, como tal, circunscripta a los antecedentes incorporados en el expediente administrativo.

El principal, declarado y efectivo, objetivo es reducir la litigiosidad (léase, que la gran parte de los siniestros laborales no lleguen a ser reconocidos ni resarcidos y, en su caso, que las indemnizaciones sean mínimas, o sea, que las prestaciones a cargo de las ART se abaraten y que se maximicen sus ganancias).

El declamado objetivo de prevención de accidentes y de asistencia inmediata a las víctimas constituye una absoluta hipocresía, que está a la vista de todo quien no voltee la mirada a una realidad inocultable, favorecida por la retardada intervención judicial y la inoperancia en los controles a cargo del Ministerio de Trabajo.

El creciente número de accidentes -incluso fatales- y enfermedades producidas por el trabajo en gran medida sin registro o desestimadas, ya sea por no incluirse en el “Listado” o por la práctica sistemática de las ART de encontrar siempre una “patología preexistente” que oponen a su reconocimiento y permiten, además, reducir las prestaciones asistenciales de baja calidad que proporcionan, desmienten los aducidos propósitos que pomposamente se formulaban en la LRT y se repiten sin pudor en la ley Complementaria de un Sistema de tamaña iniquidad.

¿Habrá que esperar otros 10 años como ocurrió con la ley de 1995 para que la Justicia se abroquele en propender a brindar reales garantías de protección a la integridad psicofísica de trabajadoras y trabajadores? ¿Seguirá faltando una intervención indispensable del Estado para remediar la enorme injusticia que padecen las víctimas de siniestros laborales y la ausencia de una eficaz actividad de prevención de los riesgos del trabajo por parte de los empleadores? ¿No es tiempo de que el Movimiento Obrero asuma en conjunto esas básicas reivindicaciones, superando las complicidades de encumbrados dirigentes sindicales que permitieron la sanción de esas dos leyes antiobreras?

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Álvaro Ruiz

Abogado laboralista, profesor titular de derecho del Trabajo de Grado y Posgrado (UBA, UNLZ y UMSA). Autor de numerosos libros y publicaciones nacionales e internacionales. Columnista en medios de comunicación nacionales. Apasionado futbolero y destacado mediocampista.

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